2013年保障房建設(shè)將會出現(xiàn)兩個(gè)可喜的變化，一是保障房建設(shè)資金來源可望納入公共財(cái)政而固化下來，在未來新型城鎮(zhèn)化背景下，穩(wěn)定的資金來源將驅(qū)動(dòng)保障房放“量”增長；二是加快配套設(shè)施建設(shè)將被擺在更加突出的位置，保障房的品質(zhì)將會提升。 決策層曾多次提出，大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程有利于促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大，能釋放巨大的消費(fèi)和投資潛力，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有效途徑。但是，“十二五”期間3600萬套保障性安居工程戰(zhàn)略實(shí)施以來，保障房的上述作用發(fā)揮得比較有限，突出的問題有兩個(gè)：一是資金問題，一是配套問題?！笆濉苯ㄔO(shè)3600萬套保障房，一方面是為了彌補(bǔ)住房市場化改革以來對民生建設(shè)的欠賬，另一方面是應(yīng)對高房價(jià)背景下住房困難人群短期內(nèi)大規(guī)模增加。新老問題集中在一塊兒解決，地方政府的財(cái)政壓力可想而知。2008-2010年三年僅新開工了1000萬套保障房，更何況“十二五”時(shí)期是地方政府基建大投入時(shí)期。因此，沒有形成穩(wěn)定和可持續(xù)的資金來源渠道是困擾保障房建設(shè)的最大瓶頸，2011年1000萬套保障房建設(shè)需要投入的1.3-1.4萬億元中，整體資金缺口在8000億元左右。 盡管近年來一直在探索實(shí)施公積金盈余、中期票據(jù)、債券融資、保險(xiǎn)和社保資金等新的融資模式，但除了少量的土地出讓金凈收益，基本上還是靠中央和地方的財(cái)政投入，新的融資渠道并不理想。例如，2011年5月銀監(jiān)會提出的“中期票據(jù)融資模式”，目前為止僅有個(gè)案出現(xiàn)。2011年7月，國家發(fā)改委提出“地方政府可以發(fā)行公司債支持保障房建設(shè)”，但到目前為止進(jìn)展比較緩慢。2011年江蘇全省保障房建設(shè)需要500多億元，但計(jì)劃發(fā)行的公司債僅20億元左右。 巨大的資金缺口導(dǎo)致保障房建設(shè)“快速開工、有限投資、少量竣工”，這與前幾年國家考核保障房開工率有關(guān)，但關(guān)鍵的問題還是資金缺口。這一問題可以側(cè)面從開發(fā)投資來反映。2010-2012年我國分別新開工590萬套、1000萬套和700萬套保障房，按照2-3年的建設(shè)周期(保障房建設(shè)審批環(huán)節(jié)多于商品住房)，2011-2012年應(yīng)當(dāng)是建設(shè)最為集中和規(guī)模最大的年份，至少有1500萬套保障房處于全面建設(shè)階段，占全部住宅施工面積的30%多。但是，2011年住宅新開工面積低于施工面積近10個(gè)百分點(diǎn)。2012年1-11月，住宅新開工面積同比下降了11.1%，而施工面積增長了13.3%。在商品住房市場保持穩(wěn)定的情況下，可能的一個(gè)解釋是，一部分新開工保障房雖然轉(zhuǎn)入在建面積統(tǒng)計(jì)，但并沒有產(chǎn)生實(shí)際的投資拉動(dòng)。保障房資金缺口產(chǎn)生的另一個(gè)問題是很多地方將集資房、農(nóng)民房、企業(yè)職工宿舍，甚至另類商品房劃入保障房。例如，根據(jù)《2011年廣州市保障性住房安居工程項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表》，廣州地鐵公司、廣州建筑集團(tuán)、廣州市政公司、番禺海關(guān)等8家廣州企事業(yè)單位計(jì)劃利用自有土地建設(shè)13395套保障房，占廣州2011年保障房建設(shè)任務(wù)總量的15.7%。類似的問題在武漢、石家莊和鄭州等城市也都出現(xiàn)過。 公共設(shè)施配套是制約保障房作用發(fā)揮的另一個(gè)問題。過去幾年，地方政府一直忙著“蓋房子”。但房子建起來后周邊公共服務(wù)配套的“負(fù)債”問題越來越嚴(yán)重，即使有配套，很多也是敷衍了事。近年來，保障房公共設(shè)施配套缺失或不足所產(chǎn)生的問題開始顯露。一是保障房集中區(qū)域的“貧民化”使得周邊區(qū)域越來越失去了開發(fā)價(jià)值，城市區(qū)域出現(xiàn)分化，城市周邊可能產(chǎn)生拉美式或印度式的貧民窟；二是保障房排隊(duì)申請與棄購、棄租的現(xiàn)象并存，資源浪費(fèi)的同時(shí)并沒有有效解決住房困難問題，或只是拉動(dòng)了短期的投資。例如，針對2012年鄭州第三期經(jīng)適房輪候“遇冷”展開的調(diào)查中，有54.5%的網(wǎng)友認(rèn)為保障房位置偏、不方便是造成輪候“遇冷”的原因。 值得注意的是，與高收入人群相比，公共服務(wù)配套對于低收入人群的邊際效應(yīng)更大，對可支配收入的影響也更大，而完善公共服務(wù)配套對于降低居住和生活成本至關(guān)重要。在新型城鎮(zhèn)化背景下，將進(jìn)城農(nóng)民工住房問題納入住房保障范疇，意在實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化方面走出切實(shí)的一步，但要想實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大城鎮(zhèn)消費(fèi)增長的目的，即啟動(dòng)我國最大的內(nèi)需，只有真正完善公共服務(wù)配套，才能使這一步走得更加堅(jiān)實(shí)。 好在經(jīng)過這幾年住房保障建設(shè)和實(shí)踐，管理層對于存在的問題看得比較清楚。在解決資金來源方面，明確了各級政府住房保障支出將納入公共財(cái)政預(yù)算。這意味著住房保障將與教育、醫(yī)療和社保方面的財(cái)政投入等一道進(jìn)入公共財(cái)政預(yù)算而受到保護(hù)，這是構(gòu)建內(nèi)含住房、醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等在內(nèi)的“大社會保障”體系的必經(jīng)之路，預(yù)計(jì)明年發(fā)布實(shí)施的《國家基本住房保障條例》以及正在研究起草的《國家住房法》將對這一問題做出明確規(guī)定。作為對于這一問題的重視，近期召開的全國建設(shè)工作會議將2013年財(cái)政對保障房建設(shè)的支出從2%調(diào)至了6%；在公共服務(wù)配套方面，住建部部長姜偉新指出，在2013年住房保障工作中，把加快公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)擺在更加突出的位置。 在我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)向以消費(fèi)為主的內(nèi)需轉(zhuǎn)變，社會結(jié)構(gòu)向以中產(chǎn)階級為主體的成熟公民社會轉(zhuǎn)變的過程中，新型城鎮(zhèn)化是重要的戰(zhàn)略性切入點(diǎn)，住房保障則是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要支撐。制約這一支撐作用發(fā)揮的兩大“短板”——資金來源和公共服務(wù)配套如能得到有效解決，保障房的“數(shù)量”和“質(zhì)量”將會同步推進(jìn)，住房保障對于保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長、擴(kuò)大國內(nèi)投資和消費(fèi)需求、解決貧富差距、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和建立公共服務(wù)型政府的多重作用將得到體現(xiàn)。 |
